Der ZDF-Staatsvertrag auf dem Prüfstand

Das BVerfG verhandelte am 5.11.2013 recht unterhaltsam die Praxis der beiden Gremien Fernsehrat und Verwaltungsrat. Dabei kam, für die AGRA nicht überraschend, zum Vorschein, dass die reine Zahl der staatsnahen Mitglieder allein kein Indiz für deren Einfluss ist.

In der Normenkontrollklage der Länder Rheinland-Pfalz und Hamburg wird zwar schon die zu große Zahl der Gremienmitglieder, die von staatlichen Stellen berufen werden, beanstandet, die in der Praxis zu einem beherrschenden staatlichen Einfluss der Meinungs- und Willensbildung in den Gremien führen könnte. Die überwiegende Besetzung der Ausschüsse und ihres Vorsitzes mit Politikern erhöht den staatlichen Einfluss weiter.

Zeitlich den größten Raum nahm mit zwei Stunden am Vormittag die Runde in Anspruch, in der die Richter sich für die tatsächlichen Entscheidungsprozesse interessierten. So stellte sich schnell heraus, dass die von der AGRA in ihrer Stellungnahme vom 14.11.2011 problematisierten Freundeskreise eine weitaus entscheidendere Funktion haben, als von Außenstehenden vermutet werden kann. Die beiden Freundeskreise sind bemerkenswerterweise nur in den beiden großen politischen Lager verortet. In den ersten Antworten der befragten Mitglieder (Bundesminister a.D. Franz-Josef Jung, Marc-Jan Eumann, …) ging es noch um die Expertise, die erfahrene Politiker mit den großen ihnen im Rücken stehenden Apparaten haben. Die Vertreter kleinerer Verbände können so am Tag vor den Sitzungen, in denen die Entscheidungen fallen, mit den „notwendigen“ Informationen versorgt werden.

Die Richter verstanden es im Folgenden, durch Fragen Widersprüche aufzudecken und so im Gesamtbild starke Anhaltspunkte dafür erkennbar zu machen, dass die eigentlichen Entscheidungen in den Freundeskreisen fallen, zu denen sich die Mitglieder jeweils ad personam bekennen. Die geschilderten personellen Wechsel von einem in den anderen Freundeskreis spiegelten jeweils auch Koalitionswechsel in Landesparlamenten wider. In Zeiten großer Koalitionen dürfte die Argumentation der Antragsgegner (die Länder Sachsen, Bayern, Hessen und das Saarland) noch weniger verfangen. Denn die machten geltend, dass sich Politiker selten einig seien und deshalb immer eine Brechung der zahlenmäßigen Mehrheit stattfindet. Die Argumentation der Antragssteller brachte deren Bevollmächtigter, Prof. Wolfgang Schulz auf den Punkt, indem er das BVerfG zitiert: „Meinungsbildung muss von unten nach oben verlaufen und nicht von oben nach unten.“ In diesem Gebot gehe es um die Risikovorsorge. Es soll keine Möglichkeit geben, in der sich die Staatsvertreter einigen können, um etwas durchzusetzen.

Der Intendant des ZDF, Thomas Bellut, stellte in seiner ersten Stellungnahme klar, dass sich das ZDF in diesem Verfahren weder den Antragsstellern noch der Gegenseite zugehörig fühlt. Zum Verhandlungsgegenstand wolle man konstruktiv beitragen. Eine Stärkung des ZDF könne er sich aber durch ein Direktentsendungsrecht der Verbände vorstellen. Im bestehenden Staatsvertrag hätten diese nur ein Listen-Vorschlagsrecht. Die eigentliche Benennung erfolgt durch die Ministerpräsidenten.

Die Rolle der Ausschüsse besteht nach Aussage des Intendanten in der Vorbereitung der Gremienentscheidungen. Die Entscheidungsvorlagen entstehen einvernehmlich zwischen den Ausschussvorsitzenden und dem Intendanten. Von den Vorsitzenden der acht Ausschüsse verortet das BVerfG sechs staatsnah. Bellut: „Das ZDF nimmt das hin.“

Die Frage des Verfassungsrichters Reinhard Gaier, inwieweit die Freundeskreise wahrnehmbar seien wollte der ZDF-Intendant nicht kommentieren. Aus der Innenansicht sei ein Einfluss der Freundeskreise nicht wahrnehmbar. Allerdings nimmt der Intendant meist an den Sitzungen des konservativen von Franz-Josef Jung geführten Freundeskreises, der Verwaltungsdirektor an denen des anderen von Christine Bergmann geführten teil.

Auf die Frage des Verfassungsrichters Michael Eichberger bestätigt der Intendant, dass die Aussprache in den Freundeskreisen und den Ausschüssen offener ist als im Plenum der Gremien. Die hohe Bedeutung der Gremien besteht in Personalentscheidungen. Das breite Stimmungsbild sei im Alltag wichtig. Neben dem Intendanten, der bisweilen auch in den anderen (roten) Freundeskreis geht, gehen die Direktoren selten und nur mit Zustimmung des Intendanten in Freundeskreise.

Der Beauftragte der Bundestagsfraktionen, Dieter Dörr, zitiert aus dem Kapitel „Von Freunden umstellt“ in Dieter Stoltes Buch „Mein Leben mit dem ZDF“1. Er zitiert eine Stelle, in der die Rede davon ist, dass der Intendant am Abend vor einer Gremiensitzung vom CDU-Freundeskreis eingenordet werden sollte. Auch wenn die heutige Praxis anders aussehen mag, funktionierten die Mechanismen auf derselben rechtlichen Grundlage. Dem widerspricht Franz Josef Jung als Vorsitzender des, wie er es nennt bürgerlichen Freundeskreises. Heute sei die Situation anders als damals.

Angesichts gleicher gesetzlicher Grundlagen wundert sich die Verfassungsrichterin Susanne Baer über die geschilderte Praxis, dass in den Freundeskreisen und Ausschüssen offen diskutiert, dann aber in den Gremiensitzungen einstimmig beschlossen würde und fragt nach der Besetzung der Ausschüsse.

Der Vorsitzende des Finanzausschusses, Hans-Günter Henneke, nennt als Beispiel den Chefredakteursausschuss, in den sich vor allem die staatsfernen Mitglieder gedrängt hätten. Nachdem der vorsitzende Verfassungsrichter Kirchhoff als weiteres Beispiel den nur zu einem Drittel staatsnah besetzten Telemedienausschuss genannt hat nennt Hans-Günter Henneke, die Praxis des Jung-Freundeskreises. Hier werden die Kandidaten mit Stimmzetteln ermittelt.

Im Verlauf der Verhandlung stellt sich u. a. bei der Befragung des Vertreters des Beamtenbundes, Peter Heesen, heraus, dass es in den Freundeskreisen heftige Kontroversen und knappe Entscheidungen gibt.

Der Verfassungsrichter Reinhard Gaier stellt klar, dass das BVerfG nicht zu entscheiden hat, ob die Gremienarbeit zurzeit gut ist. Es stelle sich aber die Frage, warum die offenen Diskussionen nicht im Plenum geführt würden.

Johannes Beermann schildert, dass Vorlagen zuerst in den Ausschüssen und dann erst in den Freundeskreisen behandelt werden.

Marc Jan Eumann nennt im Vergleich die Situation im WDR. Dort gibt es vier Freundeskreise (rot, schwarz, grau, gewerkschaftlich). Die Rechtsaufsicht über den WDR findet durch die Staatskanzlei statt. In den Gremien ist die Zahl der Staatsvertreter aber begrenzt.

Der ZDF-Intendant, Thomas Bellut, ergänzt, dass die Freundeskreise keine Erfindung des ZDF seien, sondern von den Gremien selbst so zur Meinungsbildung vor den entscheidenden Gremiensitzungen organisiert worden seien.

Der zweite Teil der Verhandlung befasst sich mit der Auswahl und Abberufung der Gremienmitglieder.

Darüber wird hier nicht ausführlich berichtet.

Der Bevollmächtigte des ZDF, Gernot Lehr, betont, dass die Staatsferne des ZDF von seinen Mitarbeitern mit Leben gefüllt werde. Das ZDF finde die Gremien und Freundeskreise vor. Quoren seien dann als kritisch anzusehen, wenn sie Programmentscheidungen verhindern würden. Gut hingegen seien Quoren, um einen breiten gesellschaftlichen Konsens bei der Wahl des Intendanten herzustellen.

Interessant auch der am Rande geäußerte Vorschlag, das ZDF könne durch interne Satzungsregelungen ebenfalls die Staatsferne herstellen.

Der Bevollmächtigte der Bundestagsfraktionen, Dieter Doerr, betont in seiner Schlussstellungnahme, dass der Öffentlich-rechtliche Rundfunk der Gesellschaft gehört und es demnach auch erlaubt sein muss, staatliche Stellen in geringem Umfang dort repräsentiert sein darf. Maßgeblicher staatlicher Einfluss sei aber verboten und schon die Möglichkeit des Missbrauchs muss verhindert werden. Außerdem gebe es keinen sachlichen Grund, warum Vertreter der Bundesregierung in den ZDF-Gremien vertreten sein sollten.

Nach dem Ende der mündlichen Verhandlung wurde im Kreis der Beobachter über den möglichen Tenor einer Entscheidung diskutiert. Denn die ausführlich behandelte Staatsferne allein ist ja keine Lösung zumal in einem solchen Fall die Marktmacht an die Stelle der Staatsmacht treten könnte. Um die Frage nach dem öffentlichen Auftrag zu beantworten, wird das Konzept für einen maßvollen Staat gesucht. Was kann der Staat leisten und wo muss er sich zurückhalten? Welche Grundsätze wird das BVerfG in dieser Entscheidung aufstellen und wird es dabei im Einklang mit seiner bisherigen Rechtssprechung bleiben, in der die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als Medium und Faktor der freien Meinungsbildung herausgestellt worden sind?

Woher die Rundfunkgremien ihre bislang unzureichende Kompetenz2 beziehen können, sollte mitentschieden werden.

Die AGRA weist noch einmal auf einen speziellen Aspekt in ihrer Stellungnahme hin, mit der die Abhängigkeit der Rundfunkanstalten von der Exekutive über den hier verhandelten Sachverhalt hinaus gemildert werden kann. Redaktionsstatute könnten die Einflussmöglichkeit auf das Programm entschärfen. Rundfunkanstalten könnten neben der Besetzung der Ausschüsse auch die Existenz von Redaktionsstatuten in Satzungen festhalten.

Linksammlung / Presseschau


  1. Dieter Stolte: „Mein Leben mit dem ZDF. Geschichte und Geschichten, Nicolai Verlag, Berlin 2012, ISBN 978-3-89479-741-6
  2. Selbstbewusste Gremlins, Die Rundfunkräte müssen transparenter werden epd 26.4.2013 (Seite 5ff) von Fritz Wolf

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